Aires Bruzaca de Menezes

Mestre em Desenvolvimento e Cooperação Internacional

 

Extracto da Tese sobre Implicações Socio-económicas da Exploração do Petróleo em São Tomé e Príncipe defendido no Instituto Superior de economia e Gestão

Muitos países cujas economias dependem da exportação de recursos naturais contam com uma elevada percentagem de apenas um produto nas suas receitas de exportação. Este factor acaba por se reflectir de forma muito pouco saudável tanto na composição do Produto Interno Bruto (PIB) como na composição das receitas públicas.

“No caso do petróleo, estas taxas chegam a atingir até 90% da exportação em países como Angola ou Nigéria. Na Nigéria o petróleo constitui mais de 90% das exportações, 25% do Produto Interno Bruto (PIB) e mais de 80% das receitas públicas” (Montenegro et al, 1994:1).

“Em Angola, o sector petrolífero esteve na origem de 92% das receitas de exportação em 1992, representando aproximadamente 50% da produção total de riqueza no país” (Nordás, 1999:18).

A forte dependência desses países perante o petróleo traz consigo sérias implicações na gestão macroeconómica. Como demonstrou um estudo do Banco Mundial sobre a Nigéria, a “Macroeconomic Risk Management - Issues and Options”, “um aumento de 1 dólar, no preço de petróleo no início dos anos 90 permitiu aumentar em cerca de 650 milhões de dólares (2% do PIB) das receitas em divisas estrangeiras de Nigéria, e 320 milhões de dólares por ano das receitas públicas” (Montenegro et al, 1994:1).

Este facto, que é em grande medida provocado pela flutuação de preços desse produto no mercado internacional, teria, em idênticos termos proporcionais, um efeito de diminuição de renda (efeito contrário), ou seja, a Nigéria teria perdido os montantes supracitados se, em vez de aumento, tivesse verificado uma diminuição de 1 dólar no preço do petróleo no período mencionado.

Assim sendo, pode-se deduzir que as relações macroeconómicas estabelecidas a partir dos rendimentos de exploração de petróleo, podem facilmente se envolver numa teia complexa de incertezas, imprevisibilidades e instabilidades, com consequências muito negativas para os sistemas económicos inerentes.

Neste contexto, torna-se imprescindível a necessidade de estabelecer mecanismos conducentes a equilíbrios macroeconómicos, que podem ser feitos através de estímulos à contenção do déficit e equilíbrio fiscal, “criando para o efeito uma forte restrição orçamental, ou seja, impondo limites institucionais ao surgimento de déficit público” (Mendes, 1999:1).

Como não podia deixar de ser, é bastante saudável o impacto positivo de um regime fiscal estável sobre as variáveis macroeconómicas, como o saldo da balança de pagamentos, taxas de inflação, crescimento e emprego. Como já deixamos antever, a imposição de forte restrição orçamental acaba por estimular a aplicação eficiente dos recursos públicos e criar uma situação favorável à estabilidade macro-económica.

Além do mais, é imprescindível a utilização de instrumentos que permitam na medida do possível, reduzir as vulnerabilidades a crises externas a que as economias baseadas em recursos petrolíferos estão expostas, devido às características próprias dessa fonte de recursos que é, em si, propiciadora de disfuncionamentos e instabilidades macro-económicas.

Tem-se aconselhado, para o efeito, neste complexo mundo de negócio do petróleo, a utilização de determinados instrumentos de cobertura de riscos que permitem, assim, reduzir tais vulnerabilidades perante as flutuações da moeda, taxas de juro e preços das mercadorias, transferindo estes riscos para outros agentes mais aptos para os suportar. “Tais instrumentos de cobertura de riscos podem permitir a uma determinada economia prever os rendimentos a obter com os produtos petrolíferos, por exemplo, para os próximos tempos, mas não conduz à redução da instabilidade das receitas, na medida em que os preços desses produtos também são instáveis” (Montenegro et al, 1994:2).

Quando não se toma em consideração a utilização desses instrumentos, pode-se colocar essas economias perante dificuldades de carácter macro-económica propícias a um ambiente de:

(i) desequilíbrios fiscais, monetários e inflação;

(ii) apreciação das taxas de câmbio com impactos extremamente negativos nos sectores tradicionais (agricultura, pescas e outros);

(iii) reduzidos investimentos privados;

(iv) critérios pouco eficientes na selecção de projectos públicos;

(v) fuga de capitais privados, etc.

Para o controlo da instabilidade tem-se admitido a possibilidade de um outro instrumento. Este, consiste na criação do fundo de estabilização de receitas petrolíferas, que intervirá em complemento dos instrumentos de cobertura de riscos.

Numa situação de inexistência de mecanismos de estabilização e de instrumentos de cobertura de risco, uma queda dos preços e, concomitantemente, queda de receitas, dificilmente será contrabalançada com uma redução de despesas. Este facto provoca automaticamente desequilíbrios fiscais, assim como, a inflação.

Mas é preciso sublinhar, ainda, que o nível de endividamento em muitas economias petrolíferas é bastante alto (em muitos casos avaliado em mais de 100% dos seus PIB), e, além de mais, calculado em várias moedas. Como certas taxas de juro não são fixas, a economia acaba por ser muito sensível à variação das taxas de câmbio e de juro.

Estes movimentos explicam, em parte, o aumento rápido do peso da dívida externa em países de economia petrolífera. O resultado de tudo isso é um aumento substancial de desequilíbrios externos e colapso dos sectores tradicionais de economia.

Quando as receitas de exportação de petróleo são canalizadas e gastas na economia interna e predominantemente para o aumento dos preços de produtos não exportáveis e em salários, pode-se acabar por favorecer os sectores não exportadores, tais como os serviços e a construção, afectando gravemente outros sectores de exportação não petrolíferos, ficando-se cada vez mais dependente da economia de petróleo.

Aliado a isso está, também, a problemática dos investimentos privados. Se os rendimentos do petróleo são prioritariamente canalizados para despesas públicas improdutivas, em termos lógicos, isso faz cair o volume de investimentos privados. Este facto pode tomar ainda contornos mais gravosos devido às mudanças bruscas que afectam os rendimentos de petróleo, consubstanciadas na volatilidade dos preços.

Numa situação de permanente incerteza perante os preços do petróleo, os investidores privados não arriscam a investir seriamente nos sectores não petrolíferos, na medida em que a instabilidade aumenta o risco de empreendimento. Isso faz com que o desenvolvimento da economia assuma um ritmo de “leve-leve”[1] como se diz na gíria sãotomense. Em suma, a instabilidade dos preços relativos constitui um dos principais factores limitativos de investimentos privados nos países em desenvolvimento.

Em plena euforia de aumento de preços e recepção de avultadas receitas de petróleo, a tendência natural é para o financiamento de grandes programas de despesas públicas. Entre estas despesas podem ser encontradas as realizadas com os chamados “elefantes brancos”. Regra geral, são grandes projectos de infra-estruturas seleccionados sem qualquer critério, sem estudos de viabilidade, de rentabilidade duvidosa e condenados a morrer logo que os preços de petróleo deixam de ser favoráveis. Mesmo sabendo que estes projectos não trazem mais valia ao crescimento económico, eles são materializados simplesmente por razões políticas e também por interesses, na maioria de casos, não confessáveis.

É de se frisar, finalmente, que a instabilidade de preços está também na base da fuga de capitais que normalmente tem lugar nas economias petrolíferas. Perante os receios que as receitas do petróleo baixem, os déficit orçamentais, não sendo sustentáveis, acabam por arrastar à inflação e elevar futuras taxas de câmbios; esta situação dá lugar a uma nítida fuga de capitais. Normalmente, tudo isso está associado a uma titânica luta política pelo controlo de poder, o que acaba também por acelerar a fuga de capitais.

Segundo Montenegro et al, (1994), pode-se controlar a vulnerabilidade externa provocada pelo petróleo através dos seguintes métodos:

(i) “prevenção dos riscos, através da venda das reservas petrolíferas e/ou redução da produção;

(ii) criação do fundo de estabilização de receitas petrolíferas;

(iii) transferência dos riscos para o exterior, utilizando os mecanismos de cobertura de riscos e de mercado de crédito;

(iv) transferência do risco para o sector privado” (Montenegro et al, 1994:6 a 8).

Uma combinação entre estes diferentes métodos não está fora de causa. A conversão das reservas petrolíferas em activos financeiros ou em activos fixos constitui (venda de reservas), uma forma inteligente de prevenção de riscos contra os choques petrolíferos.

Tendo em conta o facto da venda de petróleo estar dependente de vários constrangimentos económicos, políticos e institucionais, devido às incertezas económicas e à instabilidade de preços, os choques externos podem também ser controlados através da redução da produção, na medida em que as taxas de rendimento dos activos que podem ser obtidos com as receitas petrolíferas a longo prazo podem exceder a taxa esperada do aumento do preço real do petróleo, o que implica que a produção de petróleo deverá ser limitada às reais possibilidades técnicas de extracção.

Será pois mais vantajoso guardar as reservas de petróleo não exploradas, quando os preços estão na baixa, e vendê-las somente quando os preços estão na alta.

No que concerne à criação do fundo de estabilização, trata-se de uma regra básica de condução de gestão das despesas governamentais. Poupando os recursos em certos períodos pode-se minimizar a necessidade de proceder a cortes de despesas em outros períodos. Nestes termos, o fundo de estabilização ajuda a estabilizar os preços relativos e as taxas de câmbio reais. Se a volatilidade de preços de petróleo permanecer, pode-se através de um fundo de estabilização bem concebido, mais facilmente proceder a ajustamentos de despesas, face às altas e baixas dos preços. Isso pode evitar a necessidade de cortes brutais e traumatizantes de despesas perante os choques externos negativos.

Em caso dos choques serem positivos, pode-se aumentar gradualmente as despesas de forma prudente e razoável, com vista ao relançamento da própria capacidade de programação, de execução e de gestão económica do país .

A aquisição de garantias contra a flutuação de preços no mercado internacional de cobertura de risco constitui uma forma de transferir os riscos inerentes aos choques petrolíferos para o exterior do país. “No entretanto, a complexidade na gestão de cobertura de risco aliada à falta de informação, à insuficiência na apreciação dos benefícios e, sobretudo, à ausência de um quadro institucional e de política de governação adequadas, têm feito com que muitas economias petrolíferas não utilizem este mecanismo para redução do risco” (Montenegro et al, 1994:7).

Existe ainda uma outra razão que explica a não utilização deste mecanismo. Esta razão prende-se com o facto de “o sistema de mecanismos de cobertura de risco ser muito limitado, fazendo com que o acesso de economias em desenvolvimento a esses mercados financeiros internacionais sejam bastante reduzido. Um outro factor que vem ainda agravar esta situação é a falta de credibilidade dessas economias no mercado internacional” (Montenegro et al, 1994:8).

Ainda segundo Montenegro et al (1994), “o sector privado pode também contribuir na gestão da dependência externa do petróleo. Isso implica a transferência da propriedade do sector petrolífero para o sector privado através de arranjos financeiros alternativos, privatizando a industria petrolífera ou modificando os contratos de produção passados às companhias petrolíferas” (Montenegro et al, 1994:8).

No entretanto, a melhor estratégia para gerir a dependência externa do petróleo consiste na combinação de mecanismos como o fundo de estabilização de receitas petrolíferas com mecanismos de transferência de riscos, tais como mecanismos de cobertura de riscos. Estas duas opções geralmente são complementares. Alargar a utilização de uma encurta a utilização da outra, e cada um dos meios para gerir o risco pode ser utilizado para atacar um aspecto diferente da dependência externa.

A utilização de mecanismos como os fundos de estabilização das receitas petrolíferas pode fazer crescer a credibilidade externa do país e melhorar o seu acesso aos mercados financeiros, incluindo os mercados dos instrumentos de cobertura de riscos.

Uma utilização eficiente e profunda de mercados financeiros pode fornecer, em retorno, recursos adicionais para a diversificação da economia. Isso pode fazer crescer a credibilidade externa da economia, alargar a sua capacidade de empréstimo e reduzir os custos de mercado dos instrumentos de cobertura de risco.

Na elaboração de programas de gestão da dependência externa e dos seus custos é imprescindível atacar a incerteza e a instabilidade do preço de petróleo. Os mecanismos de cobertura de risco constituem o ideal para a redução das adversidades perante a incerteza, e o fundo de estabilização pode reduzir a dependência perante a instabilidade do preço de petróleo. A venda antecipada de petróleo de um ano para o outro deve permitir a antecipação do preço que se vai receber no ano seguinte. Mas isso, só por si, não reduz as incertezas financeiras inerentes a esse processo. Este tipo de instabilidade só pode ser controlado através de fundos de estabilização.

As economias dependentes do petróleo encontram muitas dificuldades na obtenção de financiamentos no mercado internacional e são afastadas das facilidades de empréstimo como, por exemplo, as facilidades de financiamento de fundos compensatórios do FMI e do STABEX da Comunidade Europeia. Elas deparam com essas dificuldades precisamente por serem produtoras de petróleo. Daí que nada melhor que a criação de um fundo de estabilização das receitas de petróleo como forma de atacar a instabilidade do seu preço.

Controlar a vulnerabilidade perante o preço do petróleo e a dependência perante as taxas de câmbio e de juros, constitui um factor importante no combate aos sérios problemas da política macro-económica.

Mas a gestão macro-económica tem que ser feita no estrito cumprimento de duas condições básicas:

1. respeito pelas regras macro-económicas universalmente aceites;

2. adaptação criteriosa as realidades socio-económicas do país alvo.

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[1] Leve-leve: gíria sãotomense que significa não há pressa, tudo nas calmas.